Вместо демпфера
Как без субсидий сдержать рост топливных цен?
Несмотря на завершение ремонтов на НПЗ топливные цены продолжают расти. Стоимость бензина АИ-92 на СПбМТСБ в период с 31 мая по 22 июня 2023 года выросла на 10% (до 58 548 рублей за тонну), достигнув нового исторического максимума. Росту цен предшествовало обещание Минфина урезать выплаты по демпферу, а также сокращение нефтяниками поставок бензина на биржу, которое по итогам первых пяти месяцев 2023 года достигло 7,9%, согласно данным Федеральной антимонопольной службы. ФАС в ответ направила письма девяти компаниям с требованием увеличить поставки топлива на СПбМТСБ, а также заявила о планах по увеличению нормативов биржевых продаж: для бензина – с 12% до 13%, а для дизельного топлива (ДТ) – с 8,5% до 9,5%. Однако это не купировало ожиданий дальнейшего роста цен.
Негласное условие демпфера
Нынешний кризис – самый серьезный со времен введения демпфера, который с июля 2019 года является ключевым инструментом регулирования топливного рынка. Демпфер стал альтернативой соглашению о фиксации цен, которое действовало на рубеже 2018–2019 годов и в силу своего "нерыночного" характера не могло иметь долговременный характер.
Демпфер формально призван компенсировать потери нефтяников от недопоставки на экспорт и рассчитывается из разницы между фактической стоимостью топлива и его условной внутренней ценой: если фактическая экспортная цена превышает внутреннюю, то нефтяники получают выплаты из бюджета, тогда как в обратном случае они доплачивают в бюджет. Однако баланс выплат почти всегда складывался в пользу нефтяных компаний. Так, по данным Минфина, выплаты из бюджета по демпферу в 2019 году составили 282,2 млрд рублей, в 2021 году – 674,5 млрд рублей, а в 2022 году – 2 171,3 млрд рублей. Единственным исключением стал 2020 год, когда на фоне пандемии COVID-19 и снижения экспортных цен производители нефтепродуктов доплатили в бюджет 356,6 млрд рублей.
Выплаты де-факто были условием, в обмен на которое нефтяники взяли на себя негласное обязательство удерживать топливные цены в границах инфляции. Это условие соблюдалось в 2019, 2020 и 2022 годах, когда инфляция достигала 3,1%, 4,9% и 11,9% соответственно, тогда как прирост цен на бензин составлял 1,9%, 2,5% и 0,9%, а прирост цен на ДТ – 2,5%, 1,9% и 9%, согласно данным Росстата. Исключением стал 2021 год, когда на фоне постковидного восстановления топливного спроса прирост цен на бензин (8,8%) и ДТ (10,9%) опередил темпы инфляции (8,4%).
Альтернатива, которой нет
При этом для производителей бензина внешний рынок не играл большой роли еще до введения эмбарго со стороны ЕС. По данным ЦДУ ТЭК, доля экспорта в структуре поставок автомобильного бензина в 2016–2021 годах не поднималась выше 14%, а в 2021 году составила 10% (4 млн т из 40,6 млн т). Роль европейского рынка для экспортеров бензина также была невысокой: по данным Федеральной таможенной службы (ФТС), на долю стран ЕС в 2021 году приходилось 27% экспорта бензина АИ-92 и лишь 1% экспорта бензина АИ-95 и АИ-98. Одной из причин была низкая конкурентоспособность российского топлива: например, калужский завод Volkswagen был вынужден в течение десяти лет импортировать бензин для первой заливки – об этом на конференции "Автоэволюция-2017" рассказывал тогдашний технический директор "Фольксваген Груп Рус" Оливер Грюнберг.
Более значимую роль экспорт имел для производителей дизеля. По данным ЦДУ ТЭК, доля экспорта в структуре поставок ДТ хотя и снизилась с 57% в 2016 году, но все равно в 2021 году составила 50%. При этом в структуре поставок летнего дизельного топлива в 2021 году доля стран ЕС достигла 75%, а в структуре поставок межсезонного и зимнего ДТ – 28% и 1% соответственно, согласно данным ФТС. Высокая доля экспорта прямо указывает на наличие значительного профицита на внутреннем рынке, за исключением сегмента зимнего ДТ, где каждый сезон холодов происходит рост цен из-за сравнительно низкого объема предложения.
Так или иначе, но широко обсуждаемая роль экспортной альтернативы сильно преувеличена. Для производителей бензина она несущественна из-за проблем с качеством топлива и исторической ориентации российских НПЗ на выпуск дизеля для грузовой техники, тогда как для производителей ДТ экспорт является каналом снижения профицита мощностей, который, при прочих равных, должен содействовать стабилизации цен.
Цена субсидий
Однако в последние годы, наоборот, происходило ускорение роста цен. С одной стороны, сказывалось более чем двукратное увеличение топливных акцизов, произошедшее за последние восемь лет: акциз на бензин 5 класса вырос с 5 530 рублей за тонну в 2015 году до 14 345 рублей за тонну в 2023 году, а акциз на ДТ 5 класса – с 3 450 до 9 938 рублей за тонну соответственно. С другой стороны, драйвером цен оставалась низкая конкуренция в оптовом сегменте, купировать которую можно только за счет высоких нормативов по продажам на бирже, облегчающих доступ независимых АЗС к закупкам топлива и лишающих крупные сети возможности повышать розничные цены без угрозы потери рынка. Такой эффект невозможно обеспечить при нынешних нормативах для бензина (12% от месячного объема производства) и ДТ (8,5%), которые к тому же далеко не всегда исполняются.
При этом прямое воздействие на цены не оказывали и другие инструменты регулирования нефтепереработки. К этим инструментам относятся, во-первых, обратный акциз на нефтяное сырье, который предоставляется НПЗ, у которых объем производства нефтепродуктов составляет не менее 75% от объема переработки нефти. А во-вторых, это инвестиционная надбавка, предназначенная для НПЗ, которые осуществляют модернизацию нефтеперерабатывающих мощностей, чтобы достичь указанного соотношения в 75%. Суммарные субсидии по обратному акцизу (971,3 млрд рублей) и инвестиционной надбавке (106,3 млрд рублей) достигли в 2022 году 1 077,6 млрд рублей, то есть были эквивалентны почти 50% объема выплат по демпферу (2 171,3 млрд рублей).
Фактические выплаты по демпферу в нынешнем году снизились ровно вдвое: если с января по май 2022 года их объем составил 1 062,5 млрд рублей, то за аналогичный период 2023 года – 464 млрд рублей, согласно данным Минфина. Однако Минфин все равно хочет с осени 2023 года урезать параметры демпфера, поскольку нефтегазовые доходы бюджета дисконтируются на объем субсидий нефтяникам. Например, по итогам первых пяти месяцев 2023 года поступления по всем видам нефтегазовых доходов: НДД, НДПИ на газовый конденсат, НДПИ и экспортной пошлине на нефть, НДПИ и экспортной пошлине на газ, а также пошлинам на нефтепродукты – достигли 3 684,4 млрд рублей, однако с учетом субсидий (демпфера, инвестиционной надбавки и обратного акциза на нефтяное сырье) их объем достиг лишь 2 853,3 млрд рублей.
Новый компромисс
Поэтому отрасли нужен новый компромисс, который позволит стабилизировать топливный рынок без использования субсидий, в том числе инвестиционной надбавки, предоставление которой может потерять смысл из-за прошлогодних санкций ЕС на поставку в РФ оборудования для переработки нефти. Ключевым элементом такого компромисса могло бы стать сокращение акцизов в обмен на повышение нормативов биржевых продаж бензина и ДТ. По данным Федерального казначейства, российские нефтяники в 2022 году заплатили 990,2 млрд рублей по акцизам на автомобильный бензин и ДТ, из которых 741,7 млрд рублей (74,9%) направлялись в региональные бюджеты.
Двукратное сокращение акцизов (в сравнении с прошлогодним уровнем) снизит издержки производителей нефтепродуктов почти на 500 млрд рублей, что сопоставимо с объемом субсидий по демпферу и обратному акцизу в 2019 году (424,6 млрд рублей), то есть до пандемии COVID-19 и прошлогоднего энергетического кризиса, сопровождавшегося стремительным скачком цен на нефть и нефтепродукты. Потерю почти 500 млрд рублей Минфин сможет компенсировать за счет полной отмены субсидий для НПЗ, прошлогодний объем которых (3 248,9 млрд рублей) выглядит нерелевантным из-за скачка цен на нефть и нефтепродукты, а также эмбарго ЕС, лишившего российских производителей доступа на европейский рынок.
В свою очередь, издержки операторов АЗС можно будет снизить за счет уже упомянутого повышения нормативов биржевых продаж (как минимум до 25% с нынешних 12% для бензина и 8,5% для ДТ), что приведет к усилению ценовой конкуренции в рознице. Обеспечить выполнение новой нормы можно за счет драконовских штрафов за недопоставку топлива на биржу (вплоть до месячного объема отчислений в бюджет по акцизам на бензин и ДТ). Их введение должно сопровождаться долговременным отказом от ограничений на импорт (как это было во время пандемии COVID-19) и экспорт топлива (как это было в период соглашений о фиксации цен).
Наконец, минимизировать потери региональных бюджетов от сокращения акцизов можно за счет перевода 100% поступлений на уровень субъектов РФ. Бюджеты регионов в таком случае недосчитаются чуть менее 250 млрд рублей, которые можно будет компенсировать из федерального центра за счет средств, сэкономленных на субсидиях нефтяникам. И это – завершающий штрих к новому компромиссу, который обеспечит производителям нефтепродуктов снижение налоговой нагрузки, независимым АЗС – рост доступности топлива, а Минфину – сокращение потерь от предоставления субсидий нефтяникам.
