За последние дни в СМИ появился целый ряд публикаций, касающихся подписания соглашения между США и Королевством Саудовская Аравия (КСА) о сотрудничестве по развитию атомной энергетики в последней. Новостей было множество, но подавляющее большинство, по удивительному стечению обстоятельств, противоречат не только друг другу, но и юридической стороне предполагаемого соглашения, которая определяется действующей редакцией американского Закона об атомной энергии, принятого в 1954 году.
Раз-два-три
Дата принятия этого закона имеет существенное значение, если не забывать о том, что МАГАТЭ было создано в 1957 году, Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) был открыт к подписанию в 1968 году, вступил в силу — в 1970 году.
Закон об атомной энергии был принят вслед за знаменитой речью Дуайта Эйзенхауэра «Атом во имя мира», произнесенной в декабре 1953 года. В ней действующий президент США выступил с инициативой распространения атомных технологий во всем мире, но одновременно провозгласил жесткий курс на ограничение распространения чувствительных технологий, дающих возможность создания ядерного оружия. Мирному атому — почет и уважение, военному атому — строгий запрет.
Международных соглашений, направленных на те же цели, в этот момент просто не существовало, поэтому законодатели США постарались отразить основные положения речи Эйзенхауэра в тексте закона. Штаты добровольно соглашались передавать атомные технологии, при этом намереваясь максимально жестко контролировать все, что касалось обогащения урана по содержанию в нем делящегося изотопа уран-235 и любых технологий по переработке облученного ядерного топлива (ОЯТ). Эти требования отражены в параграфе 123 Закона об атомной энергии США (Atomic Energy Act), который требует подписания отдельного соглашения, его за эти годы для краткости стали именовать Соглашение 123.
Владелец заводов
Если не анализировать несколько страниц текста параграфа 123, то коротко можно сформулировать его смысл следующим образом: Штаты не против распространять атомные технологии при двух условиях. Первое — ни в коем случае не передавать их военную часть, поскольку это может привести к появлению ядерного оружия в других странах, что, несомненно, создаст риски для национальной безопасности США.
Второе тоже вполне очевидно: распространяя мирные атомные технологии, Штаты должны получать прибыль и, желательно, монопольную. Так и выглядят традиционные американские ценности: минимум рисков, максимум прибыли при незначительной, а лучше вообще при отсутствующей конкуренции.
Сформировался так называемый «золотой стандарт»: государство, желающее обладать американскими атомными технологиями, подписывает обязательство не обогащать уран и не перерабатывать ОЯТ, а свежее топливо приобретать только у США. Последнее — тоже достаточно тонкий нюанс. Строительство атомных энергоблоков, разработка проектов атомных реакторов в Соединенных Штатах — это сугубо частный сектор, что определяется, кстати, тем же Законом об атомной энергии 1954 года.
Творите, выдумывайте, пробуйте, конкурируйте друг с другом — разумеется, после того, как Nuclear Regulatory Commission (NRC) выдаст все соответствующие разрешительные документы.
Даже ядерное топливо фабрикуйте самостоятельно, по собственным разработкам, но за обогащенным ураном все эти частные компании должны были являться к государству как к единственному и монопольному владельцу заводов по обогащению.
Удобно и комфортно: и частные компании зарабатывают, и государство себя не обижает. Оно же жестко контролирует отрасль: уран с обогащением в 3–5% — это топливо для энергетических реакторов, а с обогащением 90–93% — это уже материал для создания ядерного боезаряда. Овцы сыты, волки целы, прибыль — на счетах: что еще нужно дядюшке Сэму, чтобы счастливо встретить старость?
Отказ от отказа
В 1968 году ДНЯО был открыт к подписанию, КСА присоединилось к нему в том же 1968-м и в 1970-м ратифицировало. Это — многосторонний международный договор, и никакой двусторонний договор, да еще и подписанный позже, обязательств по ДНЯО с Саудовской Аравии не снимает. Для понимания, что это значит, процитирую статью II ДНЯО: «Каждое из государств — участников настоящего Договора, не обладающих ядерным оружием, обязуется не принимать передачи от кого бы то ни было ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств, а также контроля над таким оружием или взрывными устройствами ни прямо, ни косвенно; не производить и не приобретать каким-либо иным способом ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, равно как и не добиваться и не принимать какой-либо помощи в производстве ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств».
Кроме того, в ДНЯО имеется еще и статья III с пунктом 4: «Государства — участники Договора, не обладающие ядерным оружием, заключают соглашения с МАГАТЭ с целью выполнения требований настоящей статьи либо в индивидуальном порядке, либо совместно с другими государствами в соответствии с Уставом МАГАТЭ. Переговоры о таких соглашениях начинаются в течение 180 дней со времени первоначального вступления в силу настоящего Договора».
Следствие очевидно: как бы ни выглядело соглашение по атомному сотрудничеству между США и Саудовской Аравией, никакого права на военную ядерную программу на его основании королевство не получит без выхода из договора о нераспространении.
Какие риски это несет, наглядно показывает история Северной Кореи после 2015 года, когда она официально заявила о своем выходе из ДНЯО. Имеет КСА право пойти по этой же траектории? Безусловно. Равно как и любое другое государство, ратифицировавшее ДНЯО. Захочет ли? Время покажет. Но если так произойдет — это станет суверенным решением самой Саудовской Аравии, Штаты к нему никакого отношения иметь не будут.
Трамп волком бы выгрыз бюрократизм
И теперь о процедуре ратификации Соглашения 123. Закон об атомной энергии США имеет специально разработанную процедуру, основной посыл которой — максимальный парламентский контроль над действиями президента государства.
Первый этап: парафирование Соглашения 123 уполномоченными на то лицами от каждого из двух государств. Затем текст проекта Соглашения 123 поступает в администрацию президента, чтобы пройти еще два этапа. Госдеп, NRC, министерства энергетики и промышленности, другие ведомства обязаны самым тщательным образом проверить текст проекта на соответствие национальным интересам Соединенных Штатов и на отсутствие рисков национальной безопасности. Их оценка оформляется в отдельный документ — Nuclear Proliferation Assessment Statement (NPAS), состоящий из открытой и закрытой частей, — который передается на подпись президенту.
Президент, на основании уже этих двух документов, обязан разработать и подписать «Президентское определение» (Presidential Determination), тем самым беря на себя личную ответственность. В связи с тем, что при анализе документов в профильных ведомствах могут появиться уточнения, определения и тому подобное, практикуется подписание и этих документов министром энергетики США и уполномоченным лицом государства-партнера.
И 23 июля 2026 года мы наблюдали именно это — церемонию подписания итоговых документов министром энергетики США Крисом Райтом и его саудовским визави Абдул-Азизом ибн Салманом. Но и это не последний этап процедуры: после того как собран весь пакет документов (проект Соглашения 123, NPAS, Presidential Determination и подписанное министрами энергетики дополнение), президент получает право передать все это на одобрение Конгрессу.
Фактом передачи является подписанное президентом обращение в Конгресс (message to the Congress Transmitting the Agreement), что должно быть зафиксировано на сайте congress. gov. И вот только с момента появления этой записи начинается отсчет 90 рабочих дней, в течение которых Конгресс обязан изучить полученные документы.
На сегодняшний день можно зафиксировать: пакет документов, предусмотренных параграфом 123 Закона об атомной энергии США для передачи соглашения в Конгресс, полностью сформирован. Конгресс имеет право проводить слушания в профильных комитетах, требовать дополнительные материалы от администрации президента, может публично критиковать текст соглашения и вносить собственные законодательные инициативы. При этом отдельного голосования «за» не предусмотрено: напротив, для того чтобы не одобрить пакет предоставленных документов, Конгресс обязан принять акт, препятствующий вступлению соглашения в силу. Либо молчаливое одобрение, либо обоснованный отказ.
На сегодняшний день информации о подписании Трампом обращения к Конгрессу и передаче пакета документов по Соглашению 123 с КСА не поступало. Что такое «90 рабочих дней Конгресса», предлагаю высчитать самостоятельно и удивиться тому, что как раз в это время в Штатах начнутся промежуточные выборы в тот самый орган законодательной власти.
Однако промежуточные выборы не «съедают» процедуру рассмотрения. Закон об атомной энергии специально написан так, чтобы длительные перерывы и даже смена созыва Конгресса не обнуляли отсчет срока рассмотрения.
Итого: в лучшем для мистера Трампа случае Соглашение 123 с КСА может быть согласовано в этом году, если, конечно, новый состав американских законодателей одобрит предложенный пакет документов. Насколько это вероятно — предмет анализа для профессиональных американистов. Причины, по которым КСА стремится отказаться от золотого стандарта с целью получения права на обогащение урана, и причины, по которым, вероятнее всего, США пойдут на уступки, — тема отдельного разговора.