В истекшем году нефтедобыча и нефтепереработка страны развивались под сильнейшим давлением внешних и внутренних вызовов. К внешним можно отнести, прежде всего, санкционное давление со стороны "недружественных" стран, в том числе финансовые, технологические, ценовые, логистические ограничения. Сдерживающее влияние на добычу в России оказывает обязательства по следке ОПЕК+, ухудшение мировой экономической конъюнктуры. К внутренним вызовам, прежде всего, следует отнести высокий уровень налоговой нагрузки на нефтяную отрасль (в некоторых случаях она доходит до 88% в выручке компаний), нестабильность рынка нефтепереработки, жесткую денежно-кредитную политику ЦБ РФ, которая значительно сдерживает инвестиционный потенциал отрасли. В результате малые компании сектора, добывающие менее 100 000 тыс. т в год, за последние два года снизили добычу более чем на 22%.
Налоговый пресс
До 2021 года сектор независимых нефтегазодобывающих компаний (ННК) показывал относительно высокие темпы роста производства, на 4-5 % превышающие средние по отрасли, за 25 лет добыча сектора увеличилась примерно в два раза. Однако в последние годы, ситуация существенным образом ухудшилась. И главная причина – высокая налоговая нагрузка, которая достигает 80%, а в некоторых случаях – 88% в выручке компаний.
Поскольку действующее законодательство страны не позволяет идентифицировать независимый малый и средний бизнес в нефтегазовой сфере, а внесение необходимых для такой идентификации комплексных изменений в законодательство Российской Федерации с последующим закреплением мер государственной поддержки деятельности ННК требует значительных затрат времени и средств, Ассоциация независимых нефтегазодобывающих организаций "АссоНефть", с учетом мнения опрошенных независимых нефтегазодобывающих организаций, приняла решение сосредоточиться на данном этапе на точечных мерах поддержки. В частности, речь идет о мерах налогового стимулирования разработки мелких и очень мелких месторождений (МОМ), средняя величина начальных извлекаемых запасов (НИЗ) которых составляет менее 5 млн т.
Эти месторождения составляют существенную часть ресурсной базы ННК, и создание благоприятных условий для их разработки могло бы оказать положительное влияние на производственную деятельность многих компаний сектора. Активное вовлечение в хозяйственный оборот таких месторождений имеет значение и для всей нефтяной отрасли, и для экономики регионов.
В 2023 году льгота "по мелкости", составившая в 2022 году в среднем 3 тыс. руб. на т добычи нефти, полностью элиминировалась введенными в формулу НДПИ на нефть коэффициентами,характеризующие надбавки за автомобильный бензин и дизельное топливо, а также учитывающие влияние экспортной пошлины, сумма которых составляет около 9 тыс. руб. на тонну нефти. Следствием этого явилось снижение эффективности разработки МОМ, отставание от проектных уровней добычи и снижение налоговых поступлений в бюджетную систему страны.
Ассоциацией "АссоНефть" в сотрудничестве с консалтинговыми и научно-исследовательскими компаниями "Экап" и "ГеоКИН" была организована работа по анализу сложившейся ситуации и оценке эффективности разработки пилотных проектов на единой методической основе, направленная на обоснование мер налоговой поддержки МОМ. По оценке, которую делала консультант "АссоНефти", генеральный директор "Экап", д.э.н. Елена Дьячкова, при действующей налоговой системе, разработка ряда МОМ является экономически неэффективной, вследствие чего не обеспечивается поступление налоговых доходов в бюджетную систему страны.
Основным фактором, снижающими рентабельность добычи на МОМ, является низкий уровень добычи нефти, предопределяющий высокий уровень условно-постоянных расходов в расчете на тонну добытого сырья. Даже при разработке мельчайших месторождений существует ряд видов затрат, не зависящих от объема добычи, связанных с безопасностью эксплуатации особо опасного объекта, экологическими мероприятиями, внутрипромысловой инфраструктурой, административными расходами. В результате себестоимость добычи по многим из пилотных проектов в 2022 году превысила цену поставки нефти на НПЗ.
Вторым и важнейшим фактором является возросшая налоговая нагрузка вследствие увеличения НДПИ на нефть на величину коэффициентов экспортной пошлины и надбавки за моторное топливо, которые по своей экономической природе не соответствуют специфике формирования дохода от реализации нефти, добытой на МОМ, на внутреннем рынке РФ.
Расчеты показали, что перевод на режим НДД без дополнительных мер налоговой поддержки в текущей макроэкономической ситуации не решает проблему рентабельности разработки МОМ.
Эффективная разработка мелких и очень мелких месторождений может быть обеспечена при режиме НДД с применением коэффициента величины запасов, что позволит снизить налоговую нагрузку, вследствие чего реализация проектов становится экономически эффективной. При этом выпадающие доходы федерального бюджета отсутствуют, а "рентабельная" добыча достигает проектного уровня.
Дьявол кроется в деталях
Однако, необходимо отметить, что при разработке предложений по оптимальному налоговому режиму для мелких и очень мелких месторождений учитывались особенности их разработки, при которых показатель степени выработанности возрастает значительно быстрее, чем для средних и крупных месторождений. Многие МОМ разрабатываются 5-10 скважинами, и бурение даже одной-двух скважин означает превышение установленного налоговым законодательством значения степени выработанности 0,05, в то время как такое же значение в отношении крупных месторождений будет достигаться в течение многих лет.
С учетом этого предлагалось установить для МОМ критерий "нового" участка недр, предусматривающий значение степени выработанности запасов нефти не свыше 0,25.
На основании проведенного анализа было предложено внесение конкретных изменений в НК РФ, предусматривающих: предоставление права перехода на налоговый режим НДД в отношении участков недр с НИЗ менее или равными 5 млн т нефти и без ограничений по "исторической" степени выработанности. А кроме того, дополнить корректировку расчета НДД в отношении мелких и очень мелких месторождений, добавив в формулу Кндд коэффициент по величине запасов.
В ходе рабочего обсуждения подготовленных предложений с органами исполнительной власти эти предложения поддержки не получили. Среди основных причин были названы недостаточная выборка проанализированных месторождений как по количеству, так и по регионам расположения МОМ. Отмечено также, что введение новых льгот при отсутствии тенденций к снижению объемов добычи нефти в стране привело бы к увеличению доли льготируемой нефти и соответственно к снижению доходов бюджета.
Кто есть кто?
Недостатки, отмеченные регуляторами, вполне объяснимы. Они являются следствием раздробленности и неоднородности сектора ННК, включающего около 130 предприятий, что делает маловероятным объединение большей их части при подготовке предложений. С другой стороны, попытки использовать косвенные меры поддержки независимых нефтегазодобывающих компаний, опирающиеся на качественные, региональные, количественные характеристики месторождений, неизбежно наталкиваются на вопрос: как исключить при этом распространение льгот на компании, не относящиеся к ННК, а также те малые компании, которые разрабатывают высокорентабельные месторождения. Следует также исключить возможное выделение из состава ВИНК небольших предприятий с целью получения льгот. Без таких исключений масштаб возможных льгот становится неприемлемым для бюджета.
Необходимо отметить, что отдельные наработки в области идентификации ННК уже имеются.
В частности, в 2015 году по инициативе Ассоциации "АссоНефть" Минэнерго РФ по согласованию с ФАС были утверждены критерии выделения группы независимых, в том числе малых нефтегазодобывающих компаний (НМНК) в системе отчетности ФГУП ЦДУ ТЭК. В соответствии с подписанным в Министерстве энергетики протоколом к этим критериям относятся: неаффилированность с ВИНК; отсутствие собственных нефтеперерабатывающих заводов, входящих в реестр НПЗ Минэнерго; отсутствие в уставных капиталах доли (вклада) Российской Федерации более 50%; непринадлежность к организациям, ведущим деятельность на условиях СРП, а также к малым нефтяным компаниям относить нефтедобывающие организации с добычей менее 50 тыс. т в год.
В последствии указанные критерии неоднократно переписывались и редактировались как со ссылкой на первоисточник, так и без ссылок, так сказать, как вновь изобретенные. При этом важно отметить, что критерии были утверждены для целей статистики и именно в этих целях и используются уже почти 10 лет.
По заказу ассоциации был проведен анализ действующего законодательства с целью разработки возможных способов идентификации ННК и путей нормативно-правовой поддержки их деятельности. Работу по этому направлению провела ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н. Наталья Хлуденева.
Этот анализ показал, что законодательство не учитывает в полной мере особенности осуществления недропользования этими компаниями, не предусматривает специальные виды административно-правовых и экономико-правовых режимов, выступающих в качестве форм реализации государственной поддержки этих участников. Как следствие, ННК не выдерживают конкуренцию с вертикально интегрированными нефтегазовыми компаниями – крупными частными и государственными нефтегазовыми компаниями, как правило, имеющими полный производственный цикл: от геологического изучения и добычи полезных ископаемых, до сбыта готовой продукции.
В целях совершенствования законодательных основ развития малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей сфере Российской Федерации можно предложить следующие два прогнозных сценария.
Первый сценарий подразумевает юридическое оформление новых правотворческих решений в форме федерального закона "О государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в нефтегазодобывающей отрасли Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В случае принятия указанный закон будет иметь самостоятельное значение в системе законодательства РФ. Предметом его правового регулирования станут общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного регулирования поддержки развития ННК.
Второй сценарий предполагает решение задачи совершенствования законодательного регулирования развития ННК посредством внесения в действующее законодательство изменений точечного характера. Речь в данном случае идет о внесении изменений в Закон "О недрах" и Налоговый кодекс Российской Федерации.
Практическая реализация каждого из сценариев предполагает проведение кропотливой и трудоемкой правотворческой деятельности, эффективность которой зависит от участия в ней не только органов государственной власти, экспертного сообщества, но и самих ННК.
В заключение хотелось бы отметить, что в целом сложившаяся практика разработки и принятия изменений в законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, предполагает прежде всего активное участие в этом процессе заинтересованных субъектов предпринимательства. Без такого участия продвижение законодательных инициатив затягивается на неопределенное время, либо вообще невозможно. Это прямо относится и к деятельности компаний сектора независимых, в том числе малых нефтегазодобывающих компаний.
Без инициативы самих малых независимых компаний, без предоставления ими данных по экономике разработки месторождений, без создания совместного фонда для финансирования всесторонне обоснованных законодательных новаций нельзя рассчитывать на системное нормативное правовое решение их проблем. Если такой инициативы нет, регуляторы вполне логично считают, что и серьезных проблем в секторе тоже нет.